都市緑地を取り巻く法制度の進化：コンパクトシティ戦略における意義と活用
はじめに
我が国では、人口減少・高齢化が進展する中で、持続可能な都市構造への転換が喫緊の課題となっており、コンパクトシティの推進はその重要な方策の一つとして位置づけられています。こうした都市構造の再編において、都市緑地が果たす役割は単なる景観維持にとどまらず、生態系サービスの維持向上、気候変動への適応、地域コミュニティの醸成、さらには都市のレジリエンス強化に至るまで、多岐にわたることが認識されています。
都市緑地の計画、整備、そして適切な管理を持続的に行うためには、関連する法制度の理解とその戦略的な活用が不可欠です。都市計画、建築基準、税制など、緑地を取り巻く法制度は時代の要請に応える形で進化してきました。本稿では、都市緑地に関連する主要な法制度の変遷を概観しつつ、それが現代のコンパクトシティ戦略においてどのような意義を持ち、地方自治体の都市計画担当者がこれらの法制度をいかに活用できるのかについて考察します。
都市緑地関連法制度の変遷とコンパクトシティへの流れ
日本の都市における緑地に関する法制度は、高度経済成長期の都市化の進展に伴う環境悪化や緑地の減少に対応するため、段階的に整備・拡充されてきました。
初期法制度と都市公園
都市公園法は、都市公園の設置・管理を定めた基幹的な法律です。これは、都市における健全な環境の維持や公衆のレクリエーション需要に対応することを主な目的として制定されました。しかし、初期の公園制度は主に公共空間における緑地の確保に重点が置かれており、都市全体としての緑地ネットワークや生態系機能への視点は限定的でした。
緑地保全と都市緑地法
緑地保全地域制度（近畿圏の近郊整備区域及び都市開発区域の整備等及びびきんきけいそくりょくちくいき等の緑地保全に関する特別措置法など、その後の都市緑地法へ）や生産緑地法（市街化区域内の農地等の保全）は、無秩序な市街化による緑地の減少を抑制し、まとまった緑地空間を保全することを目的として導入されました。これにより、開発圧力の高い地域における緑地の保護が可能となりましたが、これらの制度も個別の緑地保全に主眼が置かれており、都市構造全体の緑地の位置づけや多機能性への対応は十分ではありませんでした。
都市緑地法の大改正とグリーンインフラ
1990年代以降、環境問題や生物多様性保全への意識の高まりを受けて、都市緑地法（正式名称：都市緑地法等の一部を改正する法律）は大きな改正を重ねました。特に、2000年代以降の改正では、都市緑地における生物多様性の確保、都市の低炭素化、そして都市における緑地の持つ多機能性（防災、景観、健康、コミュニティ形成など）が重視されるようになりました。緑化地域制度、緑化施設整備計画認定制度、緑地協定制度などが整備され、開発と連携した緑地の確保や民間敷地への緑地導入が促進されるようになりました。
さらに、近年では「グリーンインフラ」という概念が広がり、都市の基盤施設としての緑地の重要性が認識されています。これは、自然が持つ多様な機能を活用し、持続可能な社会を構築するためのインフラ整備という視点であり、都市緑地法を含む関連法制度の運用において、この視点が強く意識されるようになっています。
コンパクトシティ戦略においては、単に中心部に機能を集約するだけでなく、質の高い都市環境の整備が不可欠です。この質の高さには、豊かな緑地空間の存在とその機能が強く関連します。緑地関連法制度の進化は、まさにコンパクトシティが目指す「持続可能で質の高い都市」を実現するための基盤を提供していると言えます。
コンパクトシティ戦略における緑地関連法規の現代的意義
立地適正化計画は、コンパクトシティを実現するための中心的なツールです。この計画において、居住誘導区域や都市機能誘導区域を設定し、都市機能や居住を誘導すると同時に、都市のスポンジ化や低未利用地の増加といった課題にも対応する必要があります。都市緑地関連法規は、この立地適正化計画の実効性を高める上で重要な役割を果たします。
立地適正化計画と緑地の位置づけ
立地適正化計画において、誘導区域内における緑地の適正な配置や質の向上が求められます。都市緑地法に基づく緑化地域制度や緑化施設整備計画認定制度は、誘導区域内の建築活動と連携して緑地を確保・創出するための有効な手段となり得ます。また、区域外の保全すべき緑地（生産緑地、緑地保全地域など）については、ゾーニングや土地利用規制と合わせて、立地適正化計画における都市構造の一部として明確に位置づけ、計画的な保全を図る必要があります。
協定制度と多様な主体による緑地保全
緑地協定や景観協定といった制度は、地域住民や土地所有者等が主体となり、区域内の緑地や景観を保全・創出するための仕組みです。コンパクトシティにおいては、公共空間だけでなく、民間敷地や私有地の緑地も都市全体の緑地ネットワークを構成する重要な要素となります。これらの協定制度を活用することで、行政の関与だけでなく、多様な主体が連携して緑地の維持管理や質の向上に取り組むことが可能となり、限られた行政リソースを補完することができます。
税制優遇措置と経済的インセンティブ
緑地保全に関する税制優遇措置（固定資産税の軽減など）や、緑化への助成制度は、土地所有者や事業者が緑地を保全・創出するための経済的なインセンティブとなります。これらの制度を効果的に周知し、活用を促進することは、民間の力を借りて都市の緑地を量・質ともに充実させる上で有効です。特にコンパクトシティにおいては、中心部への開発集中に伴う地価上昇の中で、緑地の確保には経済的な側面からの支援が重要となります。
法制度を活用した緑地計画の具体的手法と課題
都市計画担当者が法制度を活用して緑地計画を実行する際には、様々な手法とその運用上の課題が存在します。
公開空地・空地利用の促進
都市計画における公開空地制度や、建築基準法における総合設計制度などは、一定規模以上の開発において、公開空地として提供される緑地等を容積率の緩和等のインセンティブと引き換えに確保するものです。これは、中心市街地等における開発と連携した緑地確保に有効ですが、公開空地の質の確保や、適切な維持管理の担保が課題となることがあります。管理計画の策定支援や、地域住民による維持管理への参加促進などの工夫が求められます。
緑化地域制度・緑化施設整備計画
都市緑地法に基づく緑化地域制度は、一定規模以上の敷地面積を有する建築物に関する緑化率の基準を定めるものです。また、緑化施設整備計画の認定を受けることで、容積率の特例を受けることができる場合があります。これらの制度は、特に開発圧力の高い区域において、事業活動と両立させながら緑地を確保するために有効です。しかし、緑化義務基準の策定や計画認定の審査には専門的な知見が必要であり、また、緑化施設の長期的な維持管理計画を行政がどう支援・モニタリングするかが課題となります。
緑地保全地域・特別緑地保全地区
都市緑地法に基づく緑地保全地域や特別緑地保全地区の指定は、良好な自然環境を有する区域の緑地を保全するための強い手法です。開発行為が制限されるため、まとまった緑地を保全するには有効ですが、土地所有者の権利制限を伴うため、丁寧な説明と合意形成が不可欠です。また、保全対象となる緑地の維持管理を行政が行うか、土地所有者や市民団体と連携して行うかなど、維持管理体制の構築も重要な課題となります。
生産緑地制度
市街化区域内の農地等を計画的に保全する生産緑地制度は、都市内の貴重な緑地空間を維持する上で大きな役割を果たしてきました。2022年の生産緑地法の改正により、特定生産緑地制度が導入され、営農継続を希望する所有者の意向を尊重しつつ、計画的な保全と有効活用を図ることが可能となりました。コンパクトシティにおいては、生産緑地を単なる農地としてではなく、都市における貴重な「緑」として位置づけ、その多機能性（防災空間、市民農園、生態系拠点など）をどう引き出すかが課題となります。所有者の意向把握、営農支援、市民利用への誘導など、多角的なアプローチが求められます。
これらの法制度はそれぞれに特性と限界があり、コンパクトシティにおける緑地計画においては、単一の制度に依拠するのではなく、複数の法制度や手法を組み合わせ、地域の特性や目的に応じて最適に活用することが重要です。
政策動向と将来展望
近年、国レベルでは「都市の緑の機能強化」が政策課題として掲げられており、都市緑地法等の一部改正や、グリーンインフラ推進に関する新たな施策の検討が進められています。例えば、緑地に係る新たな税制優遇措置の検討や、緑地整備に対する補助制度の拡充などが議論されており、これらの動向は今後の自治体の緑地計画に大きな影響を与える可能性があります。
また、気候変動への適応や生物多様性の損失抑制といった地球規模の課題に対応するため、都市緑地の機能評価に関する研究も進展しており、その成果が今後の法制度や計画手法に取り入れられていくことが予想されます。自治体は、これらの最新の政策動向や研究成果を継続的に情報収集し、自らの緑地計画に反映させていく必要があります。
将来的には、緑地の持つ多様な機能を定量的に評価し、その経済的・社会的価値を明確に示すことで、緑地への投資の正当性をより説得力をもって説明できるようになることが期待されます。法制度も、こうした評価に基づいた計画策定や、民間活力をさらに引き出すためのインセンティブ設計へと進化していく可能性があります。
結論
コンパクトシティの持続可能な発展において、都市緑地は不可欠な要素であり、その計画・整備・管理を支える法制度は常に進化を続けています。都市計画担当者は、都市公園法、都市緑地法、生産緑地法といった主要な法制度の趣旨と内容を深く理解し、それぞれの制度が持つ特性を把握した上で、地域の課題や目的に応じてこれらの法制度を戦略的に活用していく必要があります。
法制度は計画を実行するための強力なツールである一方で、その運用には土地所有者や地域住民との丁寧な合意形成、関係部署との連携、そして財源確保といった現実的な課題が伴います。既存の制度を最大限に活用するとともに、国の新たな政策動向や研究成果を注視し、必要に応じて地方独自の条例や計画を策定するなど、多角的な視点から緑地計画を推進することが求められます。
持続可能なコンパクトシティの実現に向けた緑地計画は、法制度という強固な基盤の上に、地域の実情に即した柔軟な発想と多様な主体の連携によって構築されるべきであり、その鍵を握るのは、まさに現場を担う皆様の深い理解と実践力に他なりません。